财政部修订91号令并起草《国有资产评估管理办法（公开征求意见稿）》向社会公开征求意见
近日，财政部对《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号，以下简称“91号令”）进行修订，并起草了《国有资产评估管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。
那么，《征求意见稿》的修订基于什么样的背景？与91号令相比有哪些主要变化？对未来的国有资产评估管理乃至国有资产管理，以及评估机构执业将产生什么样的影响？记者就此专访了中联资产评估集团有限公司副董事长高忻。
91号令修订恰逢其时
记者：在党的十九届五中全会召开及“十四五”规划编制之际，财政部起草《征求意见稿》并公开征求意见，您认为这有什么重要意义和深刻内涵？能否请您介绍下，中联资产评估集团作为行业龙头机构派出核心力量并核心参与到起草工作的有关情况？
高忻：1991年11月16日，国务院发布了91号令，至今已有29年。这是国家最早关于国有资产评估管理的行政法规。后来发布的一系列国有资产评估管理相关行政规章及规范性文件基本以91号令为主要依据，可以说91号令是国有资产评估管理的“母法”，是国有资产评估管理的纲领性文件，是对有效保护国有权益所做的基础制度性安排，奠定了国有资产评估管理的基本构架。
发布实施近30年来，91号令对加强国有资产管理、规范资产评估行为、维护国有资产权益、防止国有资产流失，发挥了重要作用。与此同时，随着我国社会主义市场经济的不断健全发展，中国的经济格局发生了根本性的变化，国有经济不断壮大，在国民经济中的竞争优势地位不断巩固，影响力不断扩大，发挥着举足轻重的作用；国内外资产评估理论也不断创新和发展，中国资产评估准则体系得到了长足发展和完善，国家行政管理理念、国有资产管理模式也在不断完善优化；国有资产监督管理体制机制也经历了多次变革，资产评估行业的管理模式也进行了重大调整，与国有资产评估相关的一系列法律法规相继出台，特别是《资产评估法》颁布实施以后，国有资产评估管理更加法治化、规范化。在这样的时代背景下，91号令需要与时俱进进行完善，以更好适应新时代国有资产管理、国有企业改革的需要。
党的十九届五中全会召开并审议通过关于制定“十四五”规划和2035年远景目标的建议，为今后一个时期中国经济社会发展指明方向，为未来5年乃至15年中国发展擘画蓝图。国家将进入发展新阶段，国有企业全面深化改革将更加深入推进，社会主义现代化强国建设需要更加完善的国有资产管理体制及相应的国有资产评估管理工作支撑。在党的十九届五中全会召开及“十四五”规划编制之际，财政部向全社会征求修订91号令的有关意见，恰逢其时。
我国最早一批评估从业人员和评估机构，在91号令指引下，筚路蓝缕，勤勉执业，推动了中国资产评估行业事业的成长壮大，促进了国有企业改革发展和社会主义市场经济繁荣稳定。
以中国资产评估行业龙头机构——中联资产评估集团（以下简称“中联评估”）为例，30年前，中联评估创始人王子林时任财政部国有资产管理部门相关工作人员，并作为第一个中国资产评估博士，核心参与起草了资产评估行业的第一部全国行政法规91号令，此后参与筹建财政部、原国家经贸委联合组建的中国经济技术投资担保公司及其评审部，由此带领一批专家队伍逐步创设壮大中联评估，通过创造性的评估专业服务，有力践行91号令，深度参与和服务国有企业改制上市、改革发展和社会主义市场经济不断完善发展的宏大历史进程，打造了一家行业领先的大型资产评估集团。
图为中联评估创始人王子林、高级合伙人高忻于2004年带领评估团队讨论部署推进中国银行整体重组改制资产评估项目
我本人从1993年开始从事评估工作，见证了资产评估行业的起步、成长、发展、壮大、成熟的过程，也见证了国有资产评估从无到有、逐步完善、走向规范的历程。作为评估行业的一名“老人”，在近30年评估执业过程中深入贯彻践行91号令，此次能够全程参与修订91号令相关调研、研讨和起草工作，感到非常荣幸和自豪，并油然而生强烈的历史责任感！中联评估派出我和有关核心力量参与相关工作，既体现了中联评估作为行业龙头机构应尽的专业责任、行业责任、社会责任，也体现了中联评估乃至中国资产评估行业、专业、事业的连续一贯和可持续发展。
记者：您认为91号令修订的必要性和紧迫性体现在哪些方面？
高忻：在新的历史时期，91号令在与新法规、新准则、新实践的衔接方面已经不适应国有资产评估管理需要，存在诸多亟待进行修订和调整的地方。主要表现在以下几个方面：
一、国有资产管理体制发生了较大的变化
1991年91号令出台时，财政部是国务院国有资产管理的唯一行政管理机关。2003年3月，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院国有资产监督管理委员会，并由国务院授权国有资产监督管理委员会代表国家履行出资人职责。国有资产的管理由此形成了“分业管理”的模式，即：国有生产型企业主要由各级国有资产监督管理委员会进行监督管理；金融企业、文化教育及行政事业单位主要由各级财政部门进行监督管理。不同的国有资产管理部门分别出台了相应的国有资产评估管理的规范性文件，但履行出资人职责的机构和国有资产监督管理机构职责的边界并不十分清晰。
《资产评估法》从资产评估行业管理角度，对各类资产评估进行规范，只是对国有资产的评估管理做了原则性规定，并未专门针对国有资产的评估管理做出系统、全面、明确的规定。因此，有必要从国家治理的高度依法对91号令进行修订与完善，对国有资产评估管理做出进一步规范，以便更好地与现行法律、法规相衔接，继续发挥其统领性指导作用，更好地规范各类国有资产评估管理实践。
二、被评估主体的构成发生了较大的变化
91号令颁布时国有企业大部分尚未或正在进行改制。经过20多年的改革发展，目前，绝大多数的国有企业已经完成了公司制改制，大部分经营性资产和优质资产已通过各种方式进入了资本市场，特别是近年来大力推进混合所有制的改革，被评估主体不仅包括国有产权单位的国有资产，也包括交易实现后可能纳入国有资产管理范围的非国有资产。因此，有必要重新对“国有资产”进行界定。
三、评估对象和范围发生了较大的变化
91号令中规定“国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产”。这一规定主要是基于当时市场经济发展不够充分、国有资产评估以资产基础法为主的情况。实际上，近年来，随着国有企业改革发展深入，国有股权变动已成为国有资产产权变动的主要形式，相应地，采用收益法、市场法（金融企业）对国有股东权益价值进行评估已成为国有资产评估的主流方法。因此，有必要对国有资产的评估对象和范围予以重新界定。
四、承担国有资产评估业务的机构更加专业化
国有资产评估主体由最初的评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等，变为专业化经营的资产评估机构，最后由《资产评估法》重新加以规范。
五、国有资产评估管理的流程发生了重大变化
91号令第十二条规定：“国有资产评估按照下列程序进行：（一）申请立项；（二）资产清查；（二）评定佑算；（四）验证确认。”
此条已不符合现有的国有资产管理流程。其中的“申请立项”被取消，“验证确认”被“备案核准”替代。国有资产评估管理及组织管理的相关条款宜根据当前实际情况做出相应调整和修订。
六、评估方法的表述也需要与时俱进规范化
91号令第二十三条规定“国有资产评估方法包括：（一）收益现值法；（二）重置成本法；（三）现行市价法；（四）清算价格法；（五）国务院国有资产管理行政主管部门规定的其他评估方法。”
这些概念的表述与《资产评估法》以及《资产评估准则》的提法不一致，需进行衔接统一。
七、有关法律责任的内容需要根据实际情况完善
91号令中关于国有资产单位和资产评估机构的法律责任，与《资产评估法》、国有资产评估管理相关法规以及《资产评估行业财政监督管理办法》等文件有较大的脱节，如：“资产评估资格证书”已不再颁发，已改为登记备案，再如“三个月基本工资的罚款”等，这些应根据实际情况进行修订完善。
总而言之，有必要将国有资产评估改革发展成果和实践经验及时转换为制度规定，特别是简政放权改革成果、行业管理改革成果等；有必要进一步加强国有资产管理，有效防止国有资产流失，推动经济体制改革和混合所有制改革，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大；有必要进一步规范国有资产评估行为，提升资产评估专业服务能力。
评估范围责任更明确操作性更强
记者：《征求意见稿》与91号令相比较，有哪些重要变化或突出的亮点？
高忻：《征求意见稿》在修订过程中坚持了以下基本原则：
一、坚持深化“放管服”改革
简政放权、放管结合、优化服务改革是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。91号令的修订根据国务院关于推进“放管服”改革的要求，按照“放得下、接得住、管得好”的原则，推进国有资产评估“放管服”改革落地生效。既要体现简政放权，放出活力和动力，又要创新监管方式，加强事中事后监管，加快政府职能深刻转变，推动国有资本做强做优做大和国有经济持续健康发展。
二、有效衔接法律法规
《企业国有资产法》《资产评估法》等为国有资产评估管理确立了重要的立法规范，国务院发布了一系列文件进一步加强国有资产评估管理，财政部、国资委等管理部门也对国有资产评估事项进行了有效指导。91号令的修订以现有法律法规为依据，在制定理念、专业术语和内容表述等方面保持协调统一，统筹兼顾不同层级的法律文件之间相关内容的衔接。
三、体现国有资产评估管理经验和成果
91号令的修订借鉴现有国有资产评估管理经验和成果的基础上，结合新时代国有资产监管理念、国有资产评估管理体制机制特点，以加强国有资产评估管理、规范国有资产评估行为、维护国有资产合法权益、有效防止国有资产流失为根本出发点和落脚点。
鉴于以上原则，本次修订突出的亮点和变化主要体现在以下几个方面：
一是首次清晰界定了国有资产评估的概念、性质
修订稿第二条明确：“国有资产评估，是指评估机构根据委托，对国有单位相关经济行为所涉及的国有资产或者非国有资产的经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。”
第二条还对国有单位给予了清晰明确的定义，是指政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业、国有实际控制企业、政府投资基金等国有资产产权持有单位。
第三条明确界定了“国有资产评估业务属于法定资产评估业务”。
二是明确了国有资产评估监督管理职责
当前对于国有资产评估工作的管理体制主要包括国有单位监管体制、资产评估行业行政监管体制和资产评估行业自律管理体制。本次修订明确国有资产监督管理机构对国有资产评估依法履行监督职责。国有资产监督管理机构根据需要，可以授权国有单位在其管理权限范围内对国有资产评估行为进行监督管理。各级有关资产评估行政管理部门根据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行国有资产评估业务进行监督。各级有关资产评估行业协会依据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行国有资产评估业务进行自律管理。
三是明晰了国有资产评估范围
随着我国经济体制改革的不断深化，国有资产评估实践已逐渐涵盖了经济建设的各个领域，涉及的资产类型和经济行为具有广泛性和综合性。本次修订结合当前国有资产管理的实践情况，对国有单位应当进行资产评估及可以不进行资产评估的经济行为类型，采取原则性表述与列举性表述相结合的方式进行了修改和完善，并对不同经济行为类别下国有资产评估项目的委托予以明确。本次修订特别强调了“国有单位依法委托评估机构对相关国有资产进行资产评估，委托人和被评估单位不得非法干预评估机构正常执业”。
四是协调了国有资产评估程序和评估方法有关法规
《资产评估法》对评估程序提出了专门要求予以规范，现有资产评估准则体系针对评估程序和评估方法也作了细致的规范。因此，本次修订删除了有关评估程序和评估方法的内容。
五是明确了国有资产评估项目核准和备案制度
在坚持“放管服”改革的基础上，本次修订规范了国有资产评估项目的核准和备案管理，明确由国有资产监督管理机构及其授权的国有单位按照各自职责权限办理资产评估项目核准或备案程序。资产评估项目核准或备案是国有单位办理产权登记、股权设置、产权转让等的必要程序。经核准或备案的评估结论在其有效期内作为作价参考依据。
六是完善了国有资产评估监督管理与法律责任
根据资产评估管理体制的变化，本次修订对国有资产监督管理机构、评估行政管理部门、评估行业协会等国有资产评估各监管主体的职责予以界定和规范，要求各监管主体依法履行监督管理职责。以《资产评估法》为依据，明确国有单位、委托人、评估机构、评估师、相关工作人员在违反相关规定后应当承担的法律责任，并对行政处罚相关内容进行修改和完善。
记者：《征求意见稿》在整体上进行了系统修订、篇幅上进行了较大缩减，增加资产评估管理、监督管理与法律责任两章，删除了组织管理、评估程序、评估方法三章，出于何种原因？
高忻：本次修订，按照新时代国有资产改革发展的要求，结合当前国有资产评估管理、行业发展等实践情况及发展趋势，进行系统修订。将91号令的6章39条，修改为4章16条，删除组织管理、评估程序、评估方法三章。这主要是考虑到这些内容在《资产评估法》等法律中已有明确规定，虽然在篇幅上进行了较大缩减，但在具体内容方面，增加资产评估管理、监督管理与法律责任两章，突出和强化了国有资产评估的监督管理以及法律责任。
作为评估行业的专业人员、执业人员，我感到修订后的《国有资产评估管理办法》重点更加突出、条理更加清晰、理念更加鲜明、责任更加明确，操作性更强了。
促进资产评估规范执业健康发展
记者：《征求意见稿》对于以后资产评估机构执业将会产生何种深远影响？体现在哪些方面？
高忻：修订《国有资产评估管理办法》是一件具有里程碑意义的大事，修订后的《国有资产评估管理办法》颁布实施，必将对评估行业的健康发展、资产评估机构的规范执业产生深远影响。
首先，国有资产评估管理将更加规范，资产评估作为“价值尺度”的保驾护航作用将得到更好的发挥；其次，资产评估行业的职业操守将更加严格，资产评估的社会公信力将得到进一步提升；再者，评估机构的服务水平将更加完备，评估师的专业胜任能力将得到进一步提高；此外，资产评估的专业标准将更具可操作性，评估机构的风险防范能力将得到进一步强化。
记者：上述内容以外，您对《征求意见稿》还有哪些补充说明或观点？
高忻：91号文是国有资产评估管理的纲领性文件，条文的写法体现了政策高度以及全面性、原则性和精炼性的特点，对执行过程中可能遇到的各类具体情况有较强的指导作用，也很具有可操作性。如：虽然《资产评估法》从行业管理角度将各类评估业务纳入了统一的法律规范，但由于业务的行政管理部门不同，在机构设置的条件、执业规范、评估师管理等方面，还需要进一步明确。再如：对于法律责任中的“重大遗漏”“虚假评估报告”等概念尚缺乏统一、清晰、可行的标准，建议下一步通过制定相应的“实施细则”予以明确。还有，国有单位财务报告目的的评估业务应该不属于法定评估的范畴，建议在修订稿中予以明确，以免引起不必要的误解。
